关于印发《天津市安全生产条例》宣讲稿的通知

各区县安全监管局：

2010年7月22日,天津市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《天津市安全生产条例》（以下简称《条例》），自2010年9月1日起正式实施。为充分做好《条例》的宣传贯彻工作，我局编写了《条例》宣讲稿，从立法背景、起草过程、主要内容等方面，对《条例》进行了全面解读，力图为更好地理解贯彻《条例》提供参考和依据。现将《条例》宣讲稿印发给你们，请结合宣讲稿，对《条例》进行深入学习贯彻。

附件：《天津市安全生产条例》宣讲稿

               二〇一〇年八月十八日

附件

《天津市安全生产条例》宣讲稿

2010年7月22日,天津市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《天津市安全生产条例》，自2010年9月1日起正式实施。《条例》的颁布实施，是市委、市政府进一步加强安全生产工作的又一项重大举措，是我市安全生产法治体系建设的重要环节，是确保全市安全生产形势持续稳定的有力保障。

一、《条例》出台的背景

2002年《安全生产法》颁布实施后，2004年，我市即颁布了《天津市安全生产管理规定》。几年来，在全市上下的共同努力下，《天津市安全生产管理规定》的各项规定全面落实，安全生产管理秩序逐步完善，企业安全生产条件明显提升，全市安全生产形势持续稳定。实践表明，《天津市安全生产管理规定》对规范我市安全生产秩序，维护安全生产形势稳定，发挥了重要的基础性制度保障作用。

但是，随着我市经济社会的快速发展，以及国家有关安全生产法律、法规、政策的陆续出台，《天津市安全生产管理规定》存在着诸多不适应安全生产形势的地方，亟待进行全面修订。一是安全监管体制机制仍需完善和加强。原《规定》明确了安监部门综合监管，各负有职责的部门专项监管的体制，但综合监管的职责不明确，有效手段不足，实践中各级安监部门行使综合监管职能有一定难度，各部门齐抓共管的效能发挥不够充分；二是安全监管的基层队伍建设需要明确的法律保障。原《规定》未对乡镇、街道安全监管机构和人员设置予以规定，实践中，因上位法依据不足，乡镇、街道安全监管机构设置、人员编制较难落实，导致本市各乡镇、街道专门安全生产管理机构少，安全生产管理人员多为兼职且流动性大的问题比较突出。乡镇、街道承担的安全生产管理责任重、压力大，管理力量与承担的安全管理任务不匹配，这一问题的解决亟待通过法律规范予以明确；三是企业安全生产主体责任需要进一步落实。现有制度中关于企业安全生产保障条件的规定，如安全管理机构和人员设置、安全生产投入、教育培训等方面需要根据实际，进一步提高标准要求，更好地适应新形势下安全生产工作的需要；四是部分行业和领域安全生产矛盾、问题突出，需要加以规范。近年来，建筑施工、高处悬吊、有限空间作业等领域已经成为新的事故多发领域，随着我市经济社会发展，部分行业和领域的安全生产问题日益凸显，亟待以法律规范进行调整，以明确的法律依据予以解决。五是需要根据新出台的法律法规对现有制度进行完善。自《规定》颁布实施以来，国家相继出台了多部法律法规，如《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等，需要地方立法结合本地区实际情况进一步细化，以适应贯彻实施国家层面法律法规的需要。当前我市进入了大发展、大建设的关键时期，面对的新情况、新问题越来越多，确保安全生产的压力越来越大。在这种情况下尽快出台条例，进一步依法规范各类生产经营单位安全生产主体责任，切实加强各级人民政府及有关部门安全生产监管责任，有针对性地规范和解决安全生产实际问题，是十分迫切且必要的。

二、《条例》的起草过程

《条例》的起草工作得到了全市各界的广泛支持。2008年即开始启动《条例》修订的前期调研论证工作，在市领导的大力支持下，2009年底，《天津市安全生产条例》获得了市人大2010年立法审议项目立项批准，自2010年元月正式启动具体修订工作。在市人大和市政府法制办的指导下，市安全监管局组织起草了《条例（初稿）》，此后多次召开各种层次的论证会，广泛征求各方意见，深入听取市政府各有关部门、各类型生产经营单位、乡镇街道、行业协会、社会团体和人大代表、专家学者的意见建议。对于一些难点问题，赴北京、重庆、贵州等地调研相关管理经验，经过反复讨论修改，形成了《修正案(草案)》送审稿，送市政府审议。2010年5月6日市政府第49次常务会议审议通过《条例(草案)》，随后提交市人大常委会审议。经市人大常委会会议两次审议和修改， 2010年7月22日,天津市第十五届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过《天津市安全生产条例》，自2010年9月1日起施行。

三、《条例》的特点

《条例》共六章77条，对我市安全生产工作从总则、生产经营单位的安全生产保障、监督管理、应急救援与事故调查处理、法律责任等方面进行了规范，纵观这个《条例》，主要体现了三个立法特点：一是全面规范，体现形势发展要求。《条例》是全面规范我市安全生产工作的综合性地方法规。此次修订，我们根据近年来安全生产形势的发展要求，与时俱进地进行了修改完善。例如，强化了政府及部门主要负责人的领导责任、创设性地提出了综合监管职责的具体内涵、完善了综合监管、专项监管与行业监管相结合的安全生产监管体制，明确了风险抵押金和责任保险相结合的安全生产投入保障机制等等；二是立足实际，突出地方立法特色。《条例》立足于我市安全生产监管实际和普遍性问题，本着“问题引导立法，立法解决问题”的原则，进行制度设计。在解决基层安全监管机构和人员问题、安全生产责任制的落实措施、完善应急救援与事故调查处理机制等方面进行了有针对性地规范与解决。与其他省市的安全生产条例相比较，我市的《条例》在安全生产技术性规定方面更加突出。原《天津市安全生产管理规定》就用了较大篇幅，对生产经营单位的一般作业场所、机械电气设备、易燃易爆场所、建筑工程施工安全提出了技术性规定。此次修订《条例》，保留了原有的三条规定，并根据我市的产业特点和事故形势，对金属冶炼作业、集中住宿场所、危险施工作业、高处悬挂作业、压力罐装燃料使用等方面做出了安全规范；三是细而不重，增强条款的可操作性。本着与上位法不重复、不抵触，注重操作性、实效性的原则，《条例》对《安全生产法》、《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，结合地方特点进行了细化。特别体现在第二章生产经营单位的安全生产保障和第四章应急救援与事故调查处理中。与原《天津市安全生产管理规定》相比较，《条例》在篇幅上增加了一倍，每一条制度规范的深度和可操作性也大大增强了。

四、《条例》确立的主要法律制度

《条例》重点规范了以下几方面的内容：

（一）明确两个主体责任，进一步完善安全生产工作格局。

一是明确两个主体责任。《条例》第四条、第五条分别对生产经营单位、政府及有关部门的主要负责人、分管负责人的安全生产责任进行了明确。“一把手”负责制和“一岗双责”的原则是安全生产理论很重要的核心内容。生产经营单位是安全生产的责任主体，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，对安全生产工作全面负责，分管负责人负直接管理责任。此项原则已在《安全生产法》和原《天津市安全生产管理规定》中确立下来。而作为安全生产监管主体的政府及有关部门负责人的领导责任，除在《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《天津市关于重大安全事故行政责任追究的规定》中明确了防范重特大事故发生的领导责任外，其他法律文件均没有规定。《条例》作为本市安全生产的最高立法，在总则中特别明确了各级、各部门领导“主政一方，保一方平安”的安全生产领导责任。并且，按照“一岗双责”的原则，安全生产的领导责任并非仅是主要负责人或分管安全生产负责人的责任，其他分管负责人在履行本岗位职责的同时，也要对职责范围内的安全工作承担相应的直接管理责任。这是在当前安全生产严峻形势下强化政府安全监管责任的体现。

二是完善了安全生产方针和工作格局。《条例》第三条根据国家安全生产方针的调整，修改为“安全生产工作必须坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”。关于安全生产的工作格局，《条例》提出了“安全生产工作实行政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、社会参与监督”的要求。这里对四个层面提出要求。第一、各级政府对本行政区域内的安全生产工作实行统一领导；第二、各负有安全监管职责的部门要在政府统一领导下，依法对职责范围内的安全生产工作实行监督管理；第三、明确生产经营单位是安全生产的责任主体；第四、从业人员既是安全生产工作的参与者，而且一旦事故发生又是事故后果的受害者，因此，从业人员应当对本单位的安全生产工作情况进行监督，对那些不安全因素、不安全行为要提出意见和建议。同时，社会舆论、新闻媒体要也要发挥舆论监督作用，参与监督。该条第二款规定：“各级人民政府、有关监督管理部门和生产经营单位，实行安全生产工作责任制。”这一规定构成了我市去年颁布实施的市政府规章《天津市安全生产责任制规定》的上位法依据。其中，政府安全生产责任制是指市政府每年年初与各区县人民政府、市政府有关委办局签订安全生产责任书；各区县人民政府和市政府有关委办局、乡镇政府（街道办事处）通过层层签订安全生产责任书，逐级落实责任。生产经营单位的安全生产责任制，其含义是生产经营单位中各层次的负责人、各有关部门、机构、岗位上的从业人员，在各自职责范围内，都对安全生产负有明确的责任。生产经营单位从主要负责人全面负责到每个职工遵章守纪，做到层层有人负责，事事有人管，安全生产才能得到保障。

三是强化了政府的安全生产投入保障责任。《条例》第四条规定了政府的领导责任。为保障政府履行安全生产投入责任，《条例》规定：“各级人民政府应当保障安全生产监督管理所需经费，并纳入本级政府财政预算，”这里的安全生产监督管理所需经费，指的是满足安全生产监管部门日常监管所需的经费。每年应纳入同级政府的财政预算。与此同时，对于临时性的，或涉及公共安全，无法纳入安全监管部门财政预算，但属于政府应当予以保障的经费，包括涉及公共安全的重大生产安全事故隐患治理、生产安全事故应急救援和调查处理所需经费，《条例》明确由本级政府予以保障。

（二）完善安全监管体制，进一步明确综合监管、专项监管、行业监管和属地监管职责。 在《安全生产法》确定的基本管理体制下，明确规定了本市的安全生产监督管理体制。即，各级安全生产综合监管部门、各负有安全生产监督管理职责的部门、有关行业主管部门和机构要在本级政府的统一领导下，各司其职，各负其责，切实履行安全监管职能，努力营造安全生产“齐抓共管”良好格局。

一是明确了综合监管责任的内涵。《安全生产法》规定了安全生产监督管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，但综合监管的具体职责是什么并没有明确，导致安监部门综合监管职能发挥不充分。《条例》依据《安全生产法》、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安全监管总局第24号令）以及《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责》（安委〔2010〕2号）等法律法规，创设性地明确了安全生产监督管理部门的八项综合监督管理职责。具体包括：拟定规划和政策、分析预测安全生产形势；指导协调、监督检查同级政府有关部门和下级政府安全生产工作；对同级政府有关部门和下级政府落实安全生产责任制情况实施监督检查；组织安全生产联合检查和专项督查，监督检查重大安全隐患治理工作；组织指挥和协调安全生产应急救援工作，依法组织生产安全事故调查处理工作，监督事故查处和责任追究情况；负责安全生产事故的综合统计分析；承担安全生产委员会的日常工作；其他职责。

二是明确了专项监管和行业监管职责。在第七条明确了安全生产的综合监管职责的基础上，《条例》第八条明确了安全生产的专项监管责任以及行业管理责任。安全生产监管、公安、建设交通、质量技术监督等负有安全生产监督管理职责的部门，按照有关法律、法规的规定，在各自职责范围内分别对有关安全生产工作实施专项监督管理。工业、商业、国有资产监督管理等政府主管部门和机构，按照本市安全生产责任制规定，负责相关安全生产管理工作。在这里，“本市安全生产责任制规定”是指去年我市颁布实施《天津市安全生产责任制规定》以及与落实责任制有关的相关规定，“负责相关安全生产管理工作”主要指对本行业或所管理的生产经营单位落实安全生产责任制情况进行监督。

三是明确了基层安全监管机构建设。为解决实践中存在的设置基层安全监管机构、配备专职人员没有明确法律依据，导致基层安全监管权威性不够、力量不足、队伍不稳定、执法不到位等问题，《条例》第九条规定乡、镇人民政府和街道办事处应当确定安全生产监督管理机构和人员，负责本辖区内的安全生产监督管理工作；为进一步延伸基层安全监管体系建设，探索建立行政村（居委会）安全监管网络。《条例》第四十八条明确了村民委员会、居民委员会发现事故隐患、安全生产违法行为和生产安全事故有及时报告的责任。同时规定村民委员会、居民委员会可以设置安全员，进行日常安全巡查；此外，随着农村城镇化、农业工业化进程的加快，本市工业将逐步实现园区化管理。为确保工业园区的安全发展，《条例》第四十九条规定工业园区管理机构应当确定安全生产管理机构或者人员，负责本园区内安全生产监督管理，并接受安全生产监督管理部门的业务指导。

（三）强化生产经营单位主体责任，促进企业提高安全生产管理水平。从当前发生的一些生产安全事故来看，大部分与生产经营单位不具备安全生产条件、安全生产管理不到位有直接关系。因此，《条例》第二章用了29条条款重点对生产经营单位的安全生产保障作了具体规定。

一是细化了生产经营单位的安全生产条件。《条例》第十三条、第十四条在《安全生产法》第十六条的基础上进行了细化规定，并将其作为一个强制性要求列入生产经营单位的安全生产保障的内容。其中第十四条明确了六项生产经营单位应遵守的安全生产规定。这些规定是对所有生产经营单位提出的从事生产经营活动，保证安全生产的基本要求。此外，矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产经营单位，应当取得安全许可，这是在向工商部门申请营业执照之前的前置条件。

二是细化了生产经营单位安全管理机构和人员设置。《安全生产法》第十九条对生产经营单位的安全生产管理机构和安全生产管理人员的配备做出了原则性规定，但实际操作比较难。为了便于操作，《条例》第十六条、第十七条进行了细化。

其中，高危行业生产经营单位，第十六条分别以一千人、一百人为标准规定了三个层次：一千人以上的，应当设置安全生产管理机构，并按不低于千分之五的比例配备专职安全生产管理人员，其中至少应当有三名注册安全工程师或者安全工程师；一百人以上不足一千人的，应当设置安全生产管理机构，配备二名以上专职安全生产管理人员，其中至少应当有一名注册安全工程师或者安全工程师；从业人员不足一百人的，应当配备专职安全生产管理人员。

其他生产经营单位，第十七条以三百人、一百人为标准规定了三个层次：三百人以上的，应当设置安全生产管理机构，配备二名以上专职安全生产管理人员，其中至少应当有一名注册安全工程师或者安全工程师；一百人以上不足三百人的，应当配备专职安全生产管理人员；不足一百人的，应当配备专职或者兼职安全生产管理人员。

为提高全市安全生产管理人员的专业素质，进一步推进注册安全工程师制度，《条例》对生产经营单位提出了配备注册安全工程师的要求。但鉴于目前全市注册安全工程师仅有3000余名，不足以满足实际需要，《条例》规定了注册安全工程师和安全工程师可以选择聘用。其中，注册安全工程师是经过国家考试取得的安全生产专业资格，安全工程师是通过职称评定认定的，二者都是对从业者的安全生产专业能力的认可。

三是规范了企业的安全生产投入。安全生产投入是确保生产经营单位实现安全生产的可靠保证，当前有不少企业事故频发，其中一大因素是安全生产投入不足，设备老化，长期带病运行，再加上劳动防护用品缺失或者配备不足，从业人员和安全生产管理人员缺乏安全生产知识培训等。《条例》第十九条规定生产经营单位应当保障安全生产条件所必需的资金投入，将安全生产资金纳入年度财务计划。这里对资金的出处作了具体表述。

为健全安全生产保障和突发事件应急机制，同时减轻企业安全生产风险损失，近年来，我市根据国家有关规定，在危险化学品、非煤矿山生产经营企业和烟花爆竹批发零售单位，积极推行安全生产风险抵押金和责任保险制度，取得了较好的效果。为将这一政策提升到法律规范的层次，加大制度的执行效力，《条例》第二十条规定：“本市鼓励矿山、道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位投保安全生产责任保险。”“前款规定的生产经营单位未投保安全生产责任保险的，应当按照国家规定向市安全生产监督管理部门和市财政部门指定的风险抵押金代理银行一次性存储风险抵押金，用于本单位生产安全事故抢险、救灾和善后处理。”同时，在法律责任中，明确了“不投安全生产责任保险，又不存储安全生产风险抵押金的，由安全生产监督管理部门或者有关部门责令限期改正；逾期不改正的，可以暂扣或者吊销安全生产许可证。”

四是明确了从业人员的十项权利和四项义务。从业人员在劳动关系中，往往处于弱者的地位。许多外来从业人员又缺乏基本的自我保护知识。因此，在生产安全事故中，他们往往是受害者。为此，《安全生产法》专门设置第三章共九条（44条—52条），对从业人员八项权利和三项义务作了较为详细而具体的规定。本《条例》根据本市的产业类型和用工特点，进一步强化对从业人员的权益保障和规范管理，在保障从业人员的安全风险知情权、紧急避险权、安全建议权、经济保障权等几个方面做出了规定。同时要求从业人员履行参加安全生产培训和发现报告事故隐患等义务。

五是强化生产经营单位的安全教育责任。《条例》第二十三条、第二十四条分别对生产经营单位的管理层和从业人员的安全生产培训进行了规定。

第二十三条规定了两个层面的内容。第一款规定：“矿山、道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位的主要负责人、主管安全生产工作的负责人和安全生产管理人员，必须定期接受专门的安全生产教育培训，由有关主管部门考核合格后方可任职。考核不得收费。”管理人员的安全生产培训教育资质是危化等高危企业取得安全生产许可证的必要条件，随着企业定期换发安全生产许可证，管理人员也应当定期参加安全生产教育培训考核。为强化所有生产经营单位管理人员的安全生产意识，提高其安全管理能力水平，第二款规定：“其他生产经营单位的主要负责人、主管安全生产工作的负责人和安全生产管理人员，应当接受安全生产监督管理部门组织的培训。”此外，与《安全生产法》及原《天津市安全生产管理规定》相比较，第二十三条将管理层参加安全生产教育培训的对象增加了主管安全生产工作的负责人。这是从我市安全生产实际出发做出的规定。在生产经营单位中主要负责人一般指法定代表人，主管安全生产工作的负责人是指高层管理者中主管安全生产的人员，安全生产管理人员是直接负责安全生产工作的人员。

第二十四条规定了生产经营单位对从业人员进行安全生产培训的要求。当前，安全教育培训不到位，造成从业人员缺乏安全意识和基本安全知识，是生产安全事故频发的主要原因之一。对从业人员进行安全生产教育和培训，是生产经营单位的法定义务，《安全生产法》第三十六条作了原则性规定，《条例》对此进行了细化，明确了应对四类人员进行培训：1、新录用人员的岗前“三级安全教育”（即厂级、车间级、班组级）；2、对调换工种或者采用新工艺、新技术、新材料以及使用新设备的从业人员进行专门培训；3、对歇工半年以上重新复工的从业人员进行复工培训；4、每年至少进行一次全员安全生产教育。此外，生产经营单位应当建立健全培训档案，安全生产教育和培训情况应当记入从业人员安全生产培训档案，以此来强化安全生产教育培训考核的管理。

六是明确了生产经营单位的职业危害防护义务。生产经营单位负有保护从业者身体健康的重要责任。目前，作业现场职业危害监督管理职责已由卫生部门划归安全生产监督管理部门负责,但在法律制度上仅国家安全监管总局颁布了《作业场所职业健康监督管理暂行规定》，我市尚没有地方性立法。《条例》第二十五条、第二十六条针对我市实际，对生产经营单位的职业危害防护措施、职业危害因素检测、日常检测、职业危害因此申报等基本的职业危害管理措施进行了规定。

七是对生产经营单位“三同时”项目、重大危险源管理、安全评价工作进行了规定。第二十七条，基本上延续了原《天津市安全生产管理规定》中的建设项目安全“三同时”制度；重大危险源管理是预防重特大事故发生的一项重要措施。第二十八条规定生产经营单位应当对重大危险源采取四项监控措施，与《安全生产法》第三十三条基本相同，有的方面作了细化，如增加了建立健全危险源管理制度，每年至少组织一次演练，每年向所在地安全生产监督管理部门和有关部门报告本单位重大危险源监控及相应安全措施的实施情况；第二十九条在原高危行业必须进行安全评价的基础上，根据我市实际情况，对金属冶炼、大型商贸等两个危险性较大的行业，要求必须进行定期安全评价，并向安全监管部门备案。

八是对一些特定行业和领域的安全管理做出进一步规范。通过对近年来发生的生产安全事故分析发现，我市部分行业和领域安全生产事故突出，主要集中在危险化学品、建筑施工、冶金、高处悬吊作业等方面。本着“问题引导立法，立法解决问题”的工作思路，《条例》针对部分行业的安全生产突出矛盾进行了规范。

《条例》第三十条、三十一条、三十二条，基本保留了原《天津市安全生产管理规定》第十一、十二、十三条关于生产经营单位机械电气设备、生产经营场所、易燃易爆作业场所的安全生产规定。

《条例》第三十三条对金属冶炼作业场所的燃气安全、冶炼设备安全、高温液态金属吊运安全等三个方面进行了规范。

《条例》第三十四条针对我市建筑工地民工住宿房屋火灾事故多发的现状，提出：“禁止使用不符合国家防火标准的装配式活动房屋，作为集中住宿场所。符合国家防火标准的装配式活动房屋作为集中住宿场所的，应当使用安全电压，冬季不得采用炉火方式供暖。”

《条例》第三十五、三十六、三十七条对危险化学品行业危险工艺岗位操作、中试和工业化生产的工艺安全性、加油站、加气站安全等问题进行了规范。

《条例》第三十八条对生产经营单位进行爆破、吊装、建筑物拆除、土方开挖等危险作业，深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程、气体顶升等作业施工项目，明确了必要的安全措施。

《条例》第三十九条在《安全生产法》第四十一条基础上，规定：“生产经营单位出租厂房、场所、设施设备给其他单位从事生产经营活动的，租赁双方应当签订安全生产管理协议，约定安全生产管理责任。”

《条例》第四十条针对城市高层楼宇增多，高处悬吊作业安全生产事故频发的现状，规定了三个层面的内容：首先，高处悬挂作业单位，应当配备安全生产管理人员，负责安全生产管理工作及作业现场的安全检查和监控；其次，作业人员取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业；最后，作业所用的悬挂设备应当选用合格产品，经检测检验合格方可使用。

《条例》第四十一条针对近来我市液化石油气罐爆炸事故多发的问题，提出解决这一问题的具体安全措施。规定：“禁止餐饮服务经营者、单位食堂使用五十公斤以上的压力罐装燃料作为烹饪热源；使用两个以上不足五十公斤压力罐装燃料的，应当分散使用，并采取安全防护措施。”

（四）明确政府履行职责的具体制度，进一步强化政府的安全监管责任。

一是围绕安全生产责任落实，明确了一系列工作制度。鉴于保障各级各部门、各生产经营单位安全生产责任制落实的重要性，《条例》作为本市安全生产的最高立法，将去年颁布实施的《天津市安全生产责任制规定》的核心制度纳入《条例》。

第四十二条建立了安全生产会议制度。目前市安全生产委员会每季度至少召开一次工作会议，研究解决有关安全生产的重大问题。《条例》第四十二条将这种制度通过地方立法加以固定化，明确市和区、县人民政府每季度至少召开一次安全生产工作会议，并对会议所研究、协调、解决的主要内容予以明确。同时，为了保证会议决定事项的落实，明确规定“会议决定的事项，有关部门应当在十日内向同级人民政府报告落实情况”

第四十三条建立了逐级监督制度。安全生产责任制的核心就是逐级监督制度，即上级人民政府监督下级人民政府、各级人民政府监督本级政府各有关部门、有关部门监督其职责范围内的生产经营单位、乡、镇人民政府和街道办事处负责督促辖区内无主管部门的生产经营单位。

为了使这种逐级监督制度落到实处，《条例》第四十四条还具体规定了人民政府及其有关部门应当履行的安全生产责任制监督职责。包括：指导建立健全安全生产责任制；督促有关单位排查和治理安全隐患；协调解决安全生产的重大和共性问题；掌握有关单位安全生产责任落实情况；对被监督单位进行年度综合考核等。

第四十五条建立了安全生产责任书制度。为了使负有监督责任的单位切实履行监督责任，加强监督工作的可操作性，《条例》第四十五条明确了安全生产责任书制度。要求每年3月31日前，各级人民政府及其有关部门与被监督单位签订安全生产责任书。

第四十六条建立了责任制考核制度。为了使安全生产责任制得到真正的落实，以发挥其防范事故的作用，《条例》建立了考核制度。规定：“市安全生产监督管理部门会同有关部门组织全市安全生产责任制考核。”

第四十七条建立了重大隐患专项督办制度。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全监管总局令第16号）明确要建立事故隐患排查治理监督检查制度，并对重大事故隐患实行挂牌督办。根据上述要求，《条例》第四十七条规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，在检查中发现重大事故隐患的，应当实行专项督办制度，明确责任单位，下达整改指令，限期整改。”

二是围绕创新完善监管方式，建立了几项工作制度。

第五十条建立了通报和公布制度。明确：“市和区、县安全生产监督管理部门应当定期向社会公布安全生产状况，及时公开严重安全生产违法行为和生产安全事故的查处信息。市安全生产监督管理部门对发生的较大、重大生产安全事故以及社会影响大的典型事故，应当及时予以通报。”

第五十二条建立了安全生产违法行为的登录制度。明确市安全生产监督管理部门建立安全生产违法行为记录系统，记载生产经营单位安全生产违法行为和处理结果以及其他相关安全生产信息，以备各单位和个人查询。

第五十四条建立了举报奖励制度。明确：“任何单位和个人发现生产经营单位存在安全事故隐患或者安全生产违法行为，有权向安全生产监督管理部门和有关部门举报。”“安全生产监督管理部门或者有关部门应当及时进行调查处理，为举报者保密，对举报有功人员给予奖励。”

三是规定了推动几项具体工作的制度。

第五十一条推行安全标准化管理。安全生产标准化是企业采用“策划、实施、检查、改进”动态循环的模式，建立并保持安全生产标准化系统，并通过自我检查、自我纠正和自我完善，建立安全绩效持续改进的安全生产长效机制。这是一种系统化的、科学的安全管理模式，国家安全监管总局正在全国大力推行此项制度。我市安全生产标准化工作已在危险化学品等行业展开，取得了较好的效果。为将此项制度法制化，保障制度的全面推进和有效实施，《条例》规定：“本市推行生产经营单位安全标准化管理，市和区、县安全生产监督管理部门对安全标准化的实施情况进行指导监督。”

第五十三条规范了安全生产评价服务。安全生产评价服务是整个安全生产工作体系中的重要环节。安全评价服务市场规范与否、评价服务质量高低，与我市整体安全生产工作水平有着十分密切的影响。《条例》从规范市场秩序，提高评价质量的角度出发，明确了评价机构的五项禁止性行为。包括不得将承接的服务项目转让、转包给其他单位或者个人；不得对本机构设计的建设项目进行安全评价；不得出具虚假或者失实的安全评价报告；不得违反评价程序等。

第五十五条规范危险化学品行业整体布局。目前我市危险化学品生产、储存和使用单位较多，相当多的危险化学品企业处于人口密集区内，布局不尽合理，形成重大安全隐患，直接危及公共安全。为了解决现存的此类问题以及防止在城市中心区新建危险化学品生产、储存项目，《条例》第五十五条规定：“在外环线以内区域及区、县的城区范围内，禁止新建危险化学品的生产、储存项目；原有危险化学品生产、储存项目，应当按照规划逐步迁出。” 为实现对危险化学品生产、储存、经营单位的统一规划和集中管理，五十五条第二款规定：“本市新建危险化学品建设项目，应当按照城市规划和有关要求进入工业园区。”

（五）完善应急救援与事故调查处理制度，增强制度的可操作性。《安全生产法》实施后，在应急救援与事故调查处理领域，国家相继出台了《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故条例》）等多部法律、法规、规章。近年来，我市积极贯彻国家相关法律制度，安全生产应急救援及事故调查处理工作取得了长足进展。与此同时，也积累了有关制度地方化的立法需求。《条例》结合实际，对我市生产应急救援和事故调查处理制度进行了细化完善。

一是完善政府和企业安全生产应急救援机制。

第五十六条明确了政府应急救援责任。本条规定了两个层面的要求。第一、应急救援体系建设责任。市和区、县人民政府负有建立安全生产应急救援体系的责任，应当督促、指导本级政府有关部门和下级人民政府做好安全生产应急救援工作；第二、应急救援体系的具体内容。包括建立并及时更新安全生产应急预案、重大危险源信息数据库，储备和及时更新应急救援物资和装备，建立应急救援队伍，培训应急救援人员，组织安全生产应急救援演练。

第五十七条明确了生产经营单位的应急救援责任。本条规定了三个层面的要求。第一、针对所有的生产经营单位，应当建立应急救援组织，制定应急救援预案，配备相应的应急救援器材、设备；第二、针对矿山、道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼、大型商贸等生产经营单位，应当建立应急救援队伍，每年至少组织两次应急救援演练。规模较小的生产经营单位，也可以与邻近的专职救援队伍签订互助协议；第三、生产经营单位应当按规定将安全生产应急救援预案报送安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。

二是完善了生产安全事故报告和调查处理工作制度。主要是：

第五十八条明确了事故报告责任。规定了事故报告的时限、报告对象，以及有关部门接到事故报告后的处理。其中，关于发生事故后向哪个部门报告的问题，《事故条例》原则规定应向安全监管部门和负有安全监管职责的部门报告。为使规定更加明确，确保事故报告的准确性和处理的及时性，《条例》规定事故发生后，事故单位应当在向安监部门报告的同时，如有上级主管部门的，如属于国资委、经信委、商务委、农委等行业主管部门主管的生产经营单位，应当同时报告上级主管部门；同时，如果属于“火灾、急性中毒、有害物质泄漏、特种设备和机动车交通事故，应当同时向公安消防、卫生、环保、质监、公安交管等主管部门报告。”

第五十九条明确了事故调查分级负责制度。《事故条例》按照事故等级，确定了分级调查的原则：重大事故由市人民政府组织事故调查组进行调查；较大事故由市安全生产监督管理部门组织有关部门进行调查；一般事故，由事故发生地区、县安全生产监督管理部门组织有关部门进行调查。其中的，由事故发生单位负责调查，并将调查处理结果报告事故发生地安全生产监督管理部门。

第六十条围绕事故调查进行规范。包括四个层面的规定：第一、在分级负责的基础上，明确了负责事故调查单位的责任。包括组织事故调查组、按照国家有关规定对事故进行调查、形成事故调查报告、向同级人民政府或者其授权的有关部门提交事故调查报告；第二、为确保事故调查的公正性，避免负责调查单位“一言堂”，规定：“事故调查组成员对事故原因、责任认定、责任者处理建议等有不同意见的，应当记录在案。事故调查报告应当对不同意见作出说明”；第三、规定：“市和区、县人民政府或者其授权的有关部门应当在规定的时限内，对事故调查报告予以批复”；第四、对事故调查处理档案提出要求。

第六十一条明确了落实事故批复的责任。规定：“事故发生单位及有关主管部门，应当按照人民政府或者其授权的有关部门的批复，对责任单位和责任人员进行行政处罚和处分，落实防范和整改措施。”“事故发生单位在接到批复后三十日内，应当将落实批复情况报送组织事故调查的人民政府或者安全生产监督管理部门。”

此外，第六十二条针对实践中生产经营单位为逃避事故责任，故意谎报、瞒报事故或者破坏事故现场，导致事故经过、原因和责任无法查明的，事故责任无法认定的情况，条例规定在这种情况下，可以认定为生产安全事故；第六十三条为了使已发生事故的单位全面查清、消除事故隐患，提高事故防范能力，减少再次发生事故的可能性，《条例》规定：“发生人员重伤、死亡生产安全事故的生产经营单位，应当及时进行安全评价，并根据评价结果采取相应的安全防范措施。”

四、几个具体问题

（一）关于法律责任的设定原则

《条例》严格遵循地方性法规关于设定行政处罚的权限和原则，针对十项违法行为设定了行政处罚，并制定了行政处分条款，共同构成了第五章法律责任部分。一是《安全生产法》对违法行为已经做出行政处罚规定的，原则上不再处罚。确有必要的，《条例》在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定；二是上位法未规定的违法行为，在处罚额度上，充分考虑到我市经济发展的实际情况，最高额度未超过五万元；三是遵循“先责令整改，逾期不改再处罚”，体现处罚与教育相结合的原则。

（二）关于生产安全事故的概念

《生产安全事故报告和调查处理条例》没有明确生产安全事故的概念，仅规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。实践中屡屡发生依据《条例》难以对事故是否属于生产安全事故的性质认定争议。为进一步明确生产安全事故的概念，准确界定事故范围，《条例》第七十五条将生产安全事故定义为：“生产经营单位在生产经营活动过程中，造成人员伤亡或者直接经济损失的生产安全事故以及事故发生后因抢险施救不当造成的生产安全事故。”从事故主体性质、事故发生原因等方面进一步界定了生产安全事故的概念。